行政法觀察 | 小區配套幼兒園産權是否必須無償移交教育局?
欄目:行業研究 發布時間:2019-07-11 作者: 劉晨璐
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作者:劉晨璐
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劉晨璐  律師

拓維合夥人

合規與行政法律部總監


近期,房地産開發商或小區配套幼兒園經營者陸續收到當地教育行政主管部門發來的幼兒園産權移交通知。以福建省福州市爲例,教育主管部門依據《國務院辦公廳關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》(國辦發〔2019〕3號)和《福州市保護城市中學小學幼兒園建設用地若幹規定》規定,要求已建成的小區配套幼兒園及時移交當地教育行政部門。由此引發一連串問題,小區內幼兒園的産權是否必須移交政府?哪些配套幼兒園需要移交?政府能否強制要求無償移交?本文圍繞上述問題展開分析。


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僅有小區配套幼兒園才涉及産權移交問題。


國務院辦公廳于2019年1月9日印發的《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》(國辦發〔2019〕3號)第一段開宗明義,2018年11月,黨中央、國務院印發《關于學前教育深化改革規範發展的若幹意見》,提出規範小區配套幼兒園建設使用,並對小區配套幼兒園規劃、建設、移交、辦園等情況進行治理作出部署。爲落實相關要求,經國務院同意,現就開展治理工作有關事項通知如下。因此,本輪幼兒園治理工作的對象專指作爲城鎮公共服務設施建設的小區配套幼兒園,不包括開發商通過申請調整規劃用途另行建設的幼兒園。

結合《城市居住區規劃設計標准》和各地的細化規定來看,小區配套幼兒園是根據小區規模確定的,在規劃文件中明確的應當配套建設的公共服務設施。因此,在小區裏開辦的幼兒園並非都是小區配套幼兒園,只有規劃文件中明確規定作爲配套建設的公共服務設施才屬于小區配套幼兒園,才涉及産權移交問題。


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即使屬于小區配套幼兒園,也並非都需移交産權。


福州市人大常委會于2010年5月27日修訂的地方性法規《福州市保護城市中學小學幼兒園建設用地若幹規定》第七條規定,建設項目按照規劃需要配套建設中學、小學、幼兒園的,市國土資源主管部門應當在國有建設用地使用權出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書等文件中明確中學、小學、幼兒園的用地面積和權利歸屬。也就是說,只有出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書中明確權利歸屬于政府,政府才有權要求開發商移交幼兒園。

雖然上述規定在2010年5月27日才對外生效,修改前1993年3月7日的《福州市保護城市中學小學幼兒園建設用地若幹規定》要求配建幼兒園一律移交教育行政主管部門。但是根據《立法法》關于“法不溯及既往,但爲了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外”的新舊法適用原則,開發商可以要求排除舊規定適用,選擇適用對其權利保護更爲有利的新規定,即要求根據出讓公告、出讓合同或劃撥決定書確定産權歸屬。

如果出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書沒有明確規定産權歸屬又該如何呢?

可以結合《物權法》和國務院其他規範性文件進行考量,具體應當綜合以下因素:

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土地取得方式

國務院2010年印發的《國務院關于當前發展學前教育的若幹意見》(國發[2010]41號)提到“小區配套幼兒園建設用地按國家有關規定予以保障”、“城鎮小區配套幼兒園作爲公共教育資源由當地政府統籌安排”。如果建設用地以劃撥方式供地,或者出讓供地時免交了幼兒園地塊的出讓金,那麽幼兒園就具備公共教育資源屬性。


2

建設主體

根據《物權法》第一百四十二條還規定,建設用地使用權人建造的建築物、構築物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人。如果是開發商自行建設,則按照上述規定應認定幼兒園爲開發商所有。如果幼兒園是政府委托開發商代建,則應認定爲政府所有。

如果綜合上述因素仍難以認定産權,又該如何?

根據《立法法》第八條規定,對非國有財産的征收只能在法律規定的情況下作出,沒有法律授權不得隨意征收。同時,根據行政法的基本原理,行政機關作出行政行爲應當事實清楚、程序合法、有明確的法律依據。在沒有明確證據指向幼兒園屬于政府産權的情況下,教育局要求移交産權沒有事實和法律依據。


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政府與開發商應當根據項目實際情況協商移交方式,可選擇適用回收、置換、購置等方式進行。

根據國務院辦公廳印發《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》(國辦發〔2019〕3號)第三條第二項規定,按照“一事一議”、“一園一案”的要求逐一進行整改。對于已經建成、需要辦理移交手續的,原則上于2019年6月底前完成;對于需要回收、置換、購置的,原則上于2019年9月底前完成;對于需要補建、改建、新建的,原則上于2019年12月底前完成相關建設規劃,2020年12月底前完成項目竣工驗收。由此可見,小區配套幼兒園並非全部無償移交,而是要根據實際情況,按照“一事一議”、“一園一案”的方式,逐一協商移交方式。

目前福州市小區配套幼兒園存在三種情形:

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必須無償移交的幼兒園,即出讓公告、出讓合同或劃撥決定書明確産權歸屬政府,且政府方無需支付費用的幼兒園。

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通過合理補償後可以移交的幼兒園,即政府以劃撥、減免出讓金等方式,將幼兒園作爲公共教育資源進行配置的幼兒園。

在這種情況下,政府與開發商之間存在代建法律關系,即開發商代爲建設幼兒園,竣工後應當移交給政府。這種情況下,政府在合理補償後可以要求移交。

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只能通過平等協商購買的幼兒園,即開發商全額支付了出讓金並合法建設的幼兒園。

這種情況下開發商具有完全産權,政府如需將該幼兒園納入公共教育體系,可通過置換、購置等方式與開發商協商幼兒園産權轉讓事宜。


需要說明的是,福州市政府發布的《關于印發福州市城鎮小區配套幼兒園移交規程的通知》(榕政辦〔2019〕109號)第二條第一款規定,1993年3月7日—2007年10月1日期間取得用地批文的五城區城鎮小區配套幼兒園必須無償移交,該規定屬于福州市政府的規範性文件,效力層級低于《福州市保護城市中學小學幼兒園建設用地若幹規定》。在法律適用上,企業可以要求直接適用2010年5月27日《福州市保護城市中學小學幼兒園建設用地若幹規定》對幼兒園産權和移交方式進行考量。

辦好學前教育、實現幼有所育,是黨的十九大作出的重大決策部署,是黨和政府爲老百姓辦實事的重大民生工程。所有的政策,目的與出發點都只有一個:方便老百姓就近上幼兒園,同時大幅降低幼兒園的經濟成本與壓力。如果妥善處理小區配套幼兒園治理工作,不失爲利國利民的大好事。建議地方政府在處理小區配套幼兒園治理工作中,應當客觀收集曆史資料,傾聽開發商的意見,共同處理好小區配套幼兒園治理工作。