拓維稅評 | 稅務處理要不要聽證
欄目:案例剖析 發布時間:2019-07-03 作者: 蘇小榕
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作者:蘇小榕



蘇小榕  律師

拓維高級合夥人

稅法團隊負責人


《行政處罰法》四十二條規定,行政機關作出責令停産停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前,應當告知當事人有要求舉行聽證的權利;當事人要求聽證的,行政機關應當組織聽證。對于稅務行政處罰的聽證問題,國家稅務總局的《稅務行政處罰聽證程序實施辦法(試行)》做了明確規定,稅務機關對公民作出2000元以上(含本數)罰款或者對法人或者其他組織作出1萬元以上(含本數)罰款的行政處罰之前,稅務機關應向納稅人告知申請聽證的權利並組織聽證。因此,對于稅務行政處罰的聽證,上述規定無疑是十分明確的。但對于稅務處理決定,法律法規對此並無明確規定。只是在國家稅務總局《重大稅務案件審理辦法》中有所提及,但是規定較爲簡單,實踐中很多稅務機關在作出處理決定前往往不舉行聽證,只對滿足條件的行政處罰才告知納稅人有聽證的權利。

近期,筆者代理的一起稅務稽查局要求一房地産企業補繳企業所得稅的稅務處理案件,就遇到這個問題。該案中,稽查局要求房地産企業補繳稅款及滯納金1億多元,案件提交重大稅務案件審理委員會審理,但是稽查局沒有告知納稅人聽證權也沒有組織聽證,並且也沒有讓納稅人沒有進行任何的陳述申辯。那麽,本案中稅務機關作出稅務處理決定前,是否應該告知聽證權並組織聽證?如果沒有告知聽證權,是否構成程序違法?對此問題,筆者的觀點是肯定的,涉及較大金額的補稅決定,特別是經過重大稅務案件審理的稅務處理案件,必須進行聽證,否則構成程序違法。具體理由如下:


01

什麽是聽證


聽證制度是現代民主政治和現代行政程序的重要支柱性制度,是現代制度所追求的公正性與民主性的集中表現。行政聽證程序是指行政機關在作出重大的、影響相對人權利義務關系的決定之前,聽取當事人陳述、申辯和質證,然後根據雙方質證、核實的材料作出行政決定的一種程序。通過實行行政聽證制度,使得行政過程的公開性、透明度得以提升,有效保障行政管理相對人合法權益。

我國目前沒有專門的行政程序法,關于聽證的規定主要散見于《行政處罰法》、《立法法》、《行政許可法》、《行政強制法》、《價格法》,因此一般認爲,需要聽證的情形包括:較爲嚴厲的行政處罰;涉及申請人重大利益的行政許可;出台重大或者關系群衆切身利益的規範性文件;以及法律、法規、規章規定應當舉行聽證後作出決定的其他行政行爲。

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02

對納稅人重大利益有影響的稅務處理應組織聽證


對于行政處罰聽證的範圍,八屆全國人大法律委員會關于行政處罰法(草案)審議結果的報告指出:草案規定,對行政機關作出的責令停産停業、吊銷營業執照、較大數額罰款三種行政處罰,當事人可以要求舉行聽證。有代表提出,這一規定僅適用于這三種行政處罰,範圍較窄,吊銷各種許可證和執照也是對當事人權益影響較大的行政處罰,建議擴大允許聽證的範圍,以更充分地保護當事人權益。因此,對該條進行修改,不僅增加了“吊銷許可證”內容,還多了“等”字。

2004年最高人民法院給新疆高級法院《關于沒收財産是否應進行聽證及沒收經營藥品行爲等有關法律問題的答複》中亦遵循立法本意,進一步明確:“人民法院經審理認定,行政機關作出沒收較大數額財産的行政處罰決定前,未告知當事人有權要求舉行聽證或者未按規定舉行聽證的,應當根據行政處罰法的有關規定,確認該行政處罰決定違反法定程序。”

2012年最高人民法院發布的指導性案例《黃澤富、何伯瓊、何熠訴成都市金堂工商行政管理局行政處罰案》(指導案例6號)中,法院同樣認爲:《行政處罰法》第四十二條雖然沒有明確列舉“沒收財産”,但是該條中的“等”系不完全列舉,應當包括與明文列舉的“責令停産停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款”類似的其他對相對人權益産生較大影響的行政處罰,也應當根據行政處罰法第四十二條的規定適用聽證程序。 

雖然前面討論的是行政處罰的聽證範圍,但是可以看出立法和司法對行政聽證的範圍均持開放的態度。因此筆者認爲,行政聽證程序適用的前提應是行政機關有可能作出重大的、影響相對人權利義務關系的決定。也就是說,如果行政機關的一個決定可能對相對人的權利義務産生重大影響,那麽行政機關應當舉行聽證。像本案這樣涉及1個多億的稅款的稅務處理,無疑在作出前應當進行聽證。

司法實踐中不乏這樣的判決。比如在甯波億泰控股集團股份有限公司與甯波市國家稅務局第三稽查局、甯波市國家稅務局稅務行政管理一案中(【2017】浙0205行初85號),甯波市江北區人民法院就認爲,正當程序原則是行政法的基本原則,也是行政機關實施行政行爲的基本要求。根據正當程序原則,行政機關在作出影響相對人權益的行政決定時,應當履行事前告知義務、充分保障相對人陳述、申辯的權利。本案中,被告第三稽查局作出的被訴稅務處理決定對原告億泰公司已申報並實際取得的25615391.31元出口退稅款予以追繳,對原告億泰公司的權益産生重大影響。被告在作出該處理決定前,未因影響重大利益舉行聽證,未充分保障原告億泰公司陳述、申辯的權利,違背了正當程序原則,程序違法,應予撤銷。雖然該案甯波市中級人民法院二審最終認爲第三稽查局雖未舉行聽證,但是已經通過其他途徑聽取了億泰公司陳述、申辯意見,所以在此方面並未程序違法。但是二審法院在聽證問題上的觀點與一審法院是一致的,同樣認爲稅務機關作出處理決定前應當舉行聽證,聽取納稅人的陳述、申辯意見。

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03

經過重案審的稅務處理應當組織聽證

本案的特殊性在于其經過稅務機關重大稅務案件審理。首先,根據《重大稅務案件審理辦法》(國家稅務總局令第34號)規定,提交重大稅務案件審理的案件既可以是稅務行政處罰,也可能是稅務處理。而重大稅務案件的審理範圍,對于稅務行政處罰案件一般是看金額是否達到各地稅務機關制訂的標准,而對于不處罰只是進行補稅的稅務處理案件,通常是由于案情重大、複雜,稅務機關認爲需要審理的案件。這樣的案件也符合前文提到的,屬于行政機關有可能作出重大的、影響相對人權利義務關系的決定,影響相對人的重大利益的案件,行政機關應當舉行聽證。

其次,《重大稅務案件審理辦法》第十四條明確規定“稽查局應當在內部審理程序終結後5日內,將重大稅務案件提請審理委員會審理。當事人要求聽證的,由稽查局組織聽證。”同時,第十五條規定“稽查局提請審理委員會審理案件,應當提交以下案件材料:……(5)聽證材料……”。根據上述條文,我們可知凡是提交重大稅務案件審理的稅務處理案件,當事人有權要求聽證,當然當事人要求聽證的前提是稅務機關應當告知聽證權。

需要說明的是,行政機關違反法定程序的表現有兩種形式:一種是應當告知當事人有聽證的權利而未告知。我國法律設立的不是強制聽證制度,聽證程序仍采當事人申請主義,但如果行政機關不告知相對人享有此項權利,便是違反法定程序。另一種是行政機關未依法舉行聽證的。本案即屬于稅務機關應當告知而未告知的情況。更爲重要的是,在本案稽查局提供的證據材料中,我們沒有看到任何一份納稅人提交的陳述、申辯材料,也就是說,稅務機關不僅沒有舉行聽證,甚至還剝奪了納稅人的陳述申辯權,程序明顯違法。

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正當程序原則是最低限度的程序正義要求。筆者認爲,本案中稅務機關作出涉及納稅人重大利益的稅務處理時,應當告知納稅人有要求舉行聽證的權利而沒有告知,剝奪了納稅人的陳述申辯權,人民法院應當根據行政訴訟法第七十條的規定,以違反法定程序爲由,撤銷原具體行政行爲。


注釋❶ :最高人民法院案例指導工作辦公室:《人民司法(案例)》2014年第6期