行政法觀察 | 行政協議糾紛法律適用問題初探
欄目:行業研究 發布時間:2019-06-20 作者: 王曉俊
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作者:王曉俊
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王曉俊

合規與行政法律部

主辦律師



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行政協議糾紛的法律適用

行政協議爭議于2015年5月1日被正式納入《行政訴訟法》受案範圍,《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若幹問題的解釋》(法釋〔2015〕9號)(以下簡稱《行訴法若幹問題解釋》)在國家層面首次明確了行政協議的概念,即“行政機關爲實現公共利益或者行政管理目標,在法定職責範圍內,與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議”,並將政府特許經營協議、土地及房屋等征收征用補償協議、“其他行政協議”等納入“行政協議”的範疇。

“其他行政協議”的外延較廣,筆者認爲應包含政府購買公共服務協議、政府與社會資本合作協議等。根據最高人民法院在“韓甲文訴黑龍江省肇源縣人民政府行政協議一案”中作出的(2016)最高法行申45號《行政裁定書》,行政機關與上訪人簽訂的息訴罷訪協議也應屬于行政協議範疇。

該份《行政裁定書》中,最高院認定“行政機關與上訪人簽訂的息訴罷訪協議,實質上是行政機關爲了維護社會和諧穩定、公共利益和實現行政管理職能的需要,根據屬地主義原則在其職責權限範圍內,與上訪人達成的有關政府出錢或者是給予其他好處、上訪人息訴罷訪等具有行政法上權利義務內容的協議,屬于可訴的行政協議範疇”。

《行訴法若幹問題解釋》還就行政協議的類型、管轄法院、爭議解決方式等法律適用問題作了較爲具體的規定。但在《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》(法釋[2018]1號)(以下簡稱《適用行訴法解釋》)于2018年2月出台實施後,上述司法解釋即宣告廢止。鑒于《適用行訴法解釋》未就行政協議爭議作出具體規定,且最高人民法院關于審理行政協議案件的新的司法解釋尚未出台,各地法院在此類型案件的審理上缺乏法律法規或司法解釋的明確指引。

我們認爲,行政協議因其簽訂主體、達成方式、協議目的及內容的關系,既有履行行政管理職責的行政性特征,又因系根據合同當事人的協商、合意達成,而具有一定的合同性特征。鑒于其兼具兩種特性,在法律適用時,除了應適用行政法律規範,也應適用同行政法律規範不沖突的民事法律規範。

最高人民法院黨組副書記、副院長江必新就《適用行訴法解釋》的起草情況、主要內容和貫徹執行的新聞發言稿,應可作爲當前過渡期間實務操作的參考。江副院長在發言稿中指出,在行政協議的專項司法解釋出台前,人民法院審理行政協議案件,可參照《行訴法若幹問題解釋》的有關內容,在適用法律方面可以援引行政訴訟法、民事訴訟法以及合同法的有關規定。

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行政協議認定及糾紛解決亟需統一、規範

需要注意的是,由于實際工作中情況複雜,行政機關可能需要根據工作需要、具體情況簽訂各種不同類型的合同,參照《行訴法若幹問題解釋》並不能完全解決行政合同的審理問題。關于這些合同的性質認定、糾紛解決方式的規定散見于不同的司法解釋、規章或是規範性文件之中,不但缺乏系統性,不同文件之間甚至還存在著沖突,亟需就此進行統一、規範。

例如,根據《行政訴訟法》及上述司法解釋、國家發改委、財政部等六部委規章《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第五十一條的規定,政府特許經營協議系行政協議,可依法提起行政複議或行政訴訟。但財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金[2014]113號)卻規定,項目實施機構、社會資本或項目公司可就發生爭議且無法協商達成一致的事項,依法申請仲裁或提起民事訴訟,且實踐中確實存在據此適用民事訴訟程序的先例。這造成了同樣的一份特許經營合同,當事人卻能根據兩種訴訟程序對于級別管轄、舉證責任等的不同規定,基于自身利益考量,既可以選擇民事訴訟程序,也可以選擇行政訴訟程序。上述情形增加了行政裁判和民事裁判不一致的風險,不利于徹底化解行政協議糾紛。

又如,《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋[2005]5號)將國有土地使用權出讓合同糾紛作爲民事爭議處理,但最高院2016年12月28日發布的第76號指導案例“萍鄉市亞鵬房地産開發有限公司訴萍鄉市國土資源局不履行行政協議案”中,法院生效裁判認爲,“行政協議是行政機關爲實現公共利益或者行政管理目標,在法定職責範圍內與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議,本案行政協議即是市國土局代表國家與亞鵬公司簽訂的國有土地使用權出讓合同”,明確了國有土地使用權出讓合同的行政合同性質。

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行政協議效力及解除合法性的判定規則


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行政協議效力認定規則

基于前述的行政協議的兩面性,對于其效力的審查、判斷,既應適用《行政訴訟法》關于行政行爲無效的規定(如行政機關無職權或超越職權訂立協議的、協議訂立程序嚴重違反法定程序的、行政協議內容嚴重違法),也應適用民事法律規範關于無效合同認定的規定,兩者不可偏廢。不能僅因行政協議符合行政或民事法律規範之一,而輕易作出其爲有效協議的判斷。

最高人民法院在“喻慶年訴襄陽市人民政府、襄陽市建設投資經營有限公司請求確認房屋征收補償安置協議無效一案”作出的(2018)最高法行申191號《行政裁定書》中指出,“對于行政協議無效的判斷,既要適用行政訴訟法關于無效行政行爲的規定,同時也要適用民事法律規範中關于認定合同無效的規定。一、二審法院依據《中華人民共和國合同法》第五十二條有關合同無效的規定對涉案《補償安置協議》的效力進行審查,正是基于行政協議具有的“合同性”。結合一審查明的事實,涉案《補償安置協議》的簽訂並不存在合同法規定的無效情形。不過,一、二審法院忽略行政協議的行政行爲屬性,對涉案《補償安置協議》是否存在行政訴訟法規定的無效情形未予審查,存有不足之處”。


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行政協議解除合法性的判定規則

至于對行政機關行政協議解除行爲的合法性判斷。筆者以爲,當行政協議履行過程中如出現了合同約定的解除情形或是《合同法》規定的解除情形的,行政機關可依照合同的約定或《合同法》的規定解除行政協議。

但如《合同法》或行政協議未將有關情形設定爲合同解除情形,而行政機關在此情況下單方解除行政協議的,則對于該種單方解除行爲的合法性判定,應根據具體解除事由,結合行政程序的一般規定(如是否告知陳述申辯權並聽取陳述申辯意見、是否履行集體討論程序、是否履行文書送達程序、是否告知相對人複議及訴訟權利、是否依法給予補償等)進行綜合分析、評價,充分保障行政相對人的合法權利。

最高人民法院在“湖北草本工房飲料有限公司訴荊州經濟技術開發區管理委員會、荊州市人民政府行政協議糾紛一案” 作出的(2017)最高法行申3564號《行政裁定書》中指出,“固然,基于行政協議和行政管理的公共利益目的,應當賦予行政機關一定的單方變更權或解除權,但這種行政優益權的行使,通常須受到嚴格限制。首先,必須是爲了防止或除去對于公共利益的重大危害;其次,當作出單方調整或者單方解除時,應當對公共利益的具體情形作出釋明;再次,單方調整須符合比例原則,將由此帶來的副作用降到最低;最後,應當對相對人由此造成的損失依法或者依約給予相應補償。尤爲關鍵的是,行政優益權是行政機關在《合同法》的框架之外作出的單方處置,也就是說,行政協議本來能夠依照約定繼續履行,只是出于公共利益考慮才人爲地予以變更或解除。如果是因爲相對方違約致使合同目的不能實現,行政機關完全可以依照《合同法》的規定或者合同的約定采取相應的措施,尚無行使行政優益權的必要”。